背景

布魯塞爾當地時間，6月8日下午2點30分，原計劃在歐洲議會對歐盟碳邊境調節稅方案（EU CBAM）的全體投票被取消，方案被退回起草委員會重新修正。

按議程，歐洲議會將對歐盟綠色新政“fit for 55”一攬子計劃的立法報告進行投票。立法報告由歐洲議會"環境公眾健康和食品安全委員會"（ENVI）起草，方案主要思路是增強歐盟氣候政策約束力、加速歐盟脫碳進度。

投票順序為歐盟碳排放交易體系（EU ETS）改革立法報告，社會氣候基金（Social Climate Fund）以及歐盟碳邊境調節稅（CBAM）。

在EU ETS改革方案投票中，ENVI提交的強化版方案被否決（340票反對， 265票贊成，34票棄權），而導致后續議程中與EU ETS改革綁定的碳關稅立法報告和社會氣候基金立法報告均被取消投票，并退回委員會進行修改。

后續，ENVI需要首先針對EU ETS方案進一步修改并達成一致后，歐盟議會將于6月22日對立法作出下一步的決定。

進程解讀：歐洲能源轉型和脫碳路徑分歧加劇

此次否決EU ETS改革方案，體現了當下歐盟在脫碳路徑上的分歧加大。

最新版方案是ENVI在今年5月提交的，主張強化EU ETS、削減免費配額，加速實施碳邊境調節稅。（相比2021年歐委會方案，ENVI新方案更加激進——擴大了范圍，將正式實施時間提前一年，納入間接排放等）。

能源行業和工業企業明確反對ENVI的方案：在當前飛漲的能源價格、高通脹、飆升的碳價格和原材料短缺情況之下，新方案中主張加速取消免費配額、取消電價補貼、提前納入EU ETS所有行業、計入外購電力間接排放等條款，將加劇歐洲能源行業和重化工業挑戰——關乎大約260萬人提供直接就業機會和歐洲社會穩定。

（*ENVI提出的EU ETS修改方案，意味著逐步取消企業免費配額，2021年時，這部分免費配額約2.65億噸，價值 159 億歐元）

俄烏沖突背景下，歐洲能源轉型和脫碳路徑分歧加劇——以歐議會ENVI為代表的“激進脫碳轉型陣營”認為長痛不如短痛；而歐洲主要能源和工業企業為代表的“漸進低碳轉型陣營”認為短痛就會要命。

筆者認為，在當前能源價格居高不下的階段，“激進脫碳”是希望通過改革EU ETS，擴大CBAM范圍（包含氫和氨），趁著價格高，加速綠氫和Power-to-X（利用綠色電力產氫、并合成綠氨或綠色甲醇）規模化擴張。理想情況下，確實能一舉擺脫化石能源依賴、實現歐洲能源獨立和清潔轉型，但代價是短期需要犧牲經濟和民生，由歐洲民眾自己承受巨大轉型成本。

與之相對，“漸進脫碳”陣營則不認為實體經濟可以承受劇烈的能源價格上漲，也不看好2025年可再生能源增速——綠氫規模上不去、成本也降不下來，無法替代天然氣等傳統化石能源——不僅轉型成本高，轉型失敗的風險很大。

要在6月22日的再次投票中通過，或許ENVI對于EU ETS撤銷免費配額、以及CBAM”擴大范圍“和”加快進程“之間做出妥協。鑒于修改方案時間有效，最快速的妥協往往是”時間換空間“，例如，延緩免費配額撤銷進程、延長CBAM過渡期。

目前歐洲面臨的困局在于，缺乏“清潔—平價—安全”的能源三元悖論具體辦法，無論下一步改革方案如何妥協，歐盟各陣營以政策工具選擇為爭論焦點本身就令人擔憂——缺乏能源自主能力，空談脫碳路線，最終大概率進一步退兩步。

延展閱讀：歐盟碳邊境調節稅對中國企業的影響

• 不同方案對中國歐盟出口貿易影響范圍：1.8%~12%

相較于2022年ENVI提交的新方案，去年歐委會提出的方案相對保守，只計算進口產品隱含的直接排放，不計算間接排放，僅覆蓋水泥、電力、化肥、鋼鐵和鋁，不包括一些原本呼聲很高的具有高碳泄漏風險的高耗能產品，如煉油、造紙、玻璃、陶瓷等。

按照2021年方案，CBAM覆蓋行業出口總額僅占 2019 年中國對歐洲出口總額的 1.8%（水泥、電力、化肥、鋼鐵和鋁）。若加入其他可能領域（煉油、造紙、玻璃、陶瓷等），該比例增加至 5%。極端情況下，若EU ETS全行業都納入到CBAM（增加塑料制品），影響范圍可以達到12%。

• CBAM將影響中國鋼材和鋁材出口，對鋁材的影響更高，但直接影響總體有限

中國鋼鐵以長流程為主，且電力排放水平尚高于歐盟，導致中國鋼材隱含碳排放明顯更高：

1.中國長流程噸鋼碳排放 2~2.2 tCO2，短流程噸鋼 0.6  tCO2；歐盟長流程噸鋼碳排放1.9  tCO2，短流程噸鋼0.2~0.4  tCO2。若考慮間接排放，中國噸鋁平均碳排放20 tCO2，歐盟噸鋁平均碳排放只有7tCO2。

2.按照中國雙碳目標下電力脫碳進度，鋼鐵和鋁制品到2026年隱含碳排放大致可以比現在降低30%。

就直接影響而言，根據清華大學報告評估，當歐盟CBAM僅覆蓋直接排放，在52美元/噸CO2e的中歐碳價差下，中國對歐出口成本年增加約3.05億美元，占2016-2020年中國CBAM覆蓋產品對歐年均出口額的4.8%，占中國年均對歐出口總額的不足0.1%。

• CBAM帶來的不確定性和繁瑣流程，將導致貿易管理成本上升

歐盟碳邊境調節稅是針對歐盟的進口商的，增加了進口目錄商品隱含碳排放報告工作、購買并繳清CBAM證書（CBAM證書價格將按照歐盟碳交易體系的配額交易價格計算（目前價格在大致60歐元/噸CO2，且允許抵扣出口方已經在國內繳納的類似碳定價），增加進口商每年提交CBAM聲明的工作，會造歐盟進口商和中國出口商雙方的管理成本。流程見下圖：

• CBAM或許可以帶動工業回流，刺激歐盟制造業增長，但對全球碳減排影響不大

根據劍橋大學關于CBAM對全球碳減排影響模型，2050年時，CBAM可能通過“轉移”相關制造業回歸歐盟，帶動歐盟GDP增長0.4%，同時也會轉移回210萬噸碳排放，對于全球而言，凈減排量僅990萬噸。

• CBAM的大部分成本將由歐盟消費者承擔

根據Sandbag和E3G撰寫的論文，CBAM覆蓋行業的額外成本，很可能會被轉嫁到商品的直接消費者身上：以汽車行業為例，CBAM主要針對初級產品征稅，這部分成本對汽車售價而言微乎其微（大致每輛車200歐元以內）。基于普遍漲價預期，廠商也很容易順勢漲價來消化成本。

對中國進口鋼材和鋁材而言，預計2035年中國向歐盟出口產生的額外稅費4.84億歐元，其中大部分是由歐洲消費者承擔，真正反應到中國出口成本上的只有2.08億歐元。

寫在最后

對中國企業而言，做好自己的零碳轉型、提升低碳競爭力是不二法門——“你打你的，我打我的”。

一方面，中國一直不支持歐盟設碳邊境調節稅，同時CBAM自身也面臨諸多爭議和矛盾，更多體現的能源困局和轉型困局下，歐盟內部利益不一致，內在矛盾無法理順；

另一方面，隨著中國3060目標持續推進，能源系統排放強度將持續下降，中國產品的隱含碳排放相對歐盟的差距將快速縮小，即便2025年開始實施碳邊境調節稅，額外成本更多由歐盟市場買單。

客觀上，歐盟要實現其氣候目標，將對中國新能源產業需求將持續增加（不僅太陽能光伏、也包括氫電解槽、儲能電池與新能源汽車等）。相關企業應重視產品隱含碳足跡的核算、提升制造過程綠色電力比例，建立出口產品的低碳優勢——當中國產品碳效率更優時，任何地區設立碳邊境調節稅的意義都不大了。

參考文獻：

• Sandbag&E3G 碳邊境調節機制影響及地緣政治風險分析

• 清華大學 歐盟碳邊境調節機制與中國 – 政策設計選擇、潛在應對措施及可能影響

• The University of Cambridge Institute for Sustainability Leadership：On the Borderline: The EU CBAM and its place in the world of trade

• 綠色創新發展中心，碳邊境調節機制進展與前瞻