自2017年底宣布啟動到現在，中國的國家碳市場已經運轉了5年多，線上交易也已開展了兩年。全國碳市場目前只覆蓋發電行業，但按照此前公布的計劃，碳市場將逐步擴容，納入鋼鐵、有色金屬、建材等其他高耗能行業。

鋼鐵行業占中國碳排放總量的15%左右，是制造業中碳排放最大的行業。將鋼鐵業納入全國碳市場，利用碳成本倒逼企業采用更低碳的制造工藝和流程，對中國的低碳轉型有著重要意義。

隨著歐盟碳邊境調節機制（CBAM）的正式生效，即對來自歐盟以外的特定進口碳排放密集型產品征收碳稅，中國鋼鐵企業的顧慮在持續增加。在對歐盟出口時，國內碳定價的缺失將帶來額外的成本。面對這一壓力，業內普遍建議將擴大碳市場覆蓋范圍作為主要一大應對措施。

面對著國內”雙碳”目標的要求和國際貿易新走向，鋼鐵行業納入國家碳市場是必然趨勢。現在人們最關心的，是鋼鐵行業可能在何時、以何種形式被納入？

   “十四五”末期有望納入

全國碳市場的碳配額分配是以企業真實的碳排放數據為基礎，對排放數據的要求高。發電行業首先被納入全國碳市場，數據基礎較好是一個主要原因。鋼鐵行業的碳核算邊界、工序流程、能耗特征更為復雜，為碳交易奠定數據基礎的過程也更久。

近年來，國家部門陸續出臺了相關的通知和要求，推動鋼鐵行業完善碳排放基礎數據。2021年，生態環境部委托中國鋼鐵工業協會開展一系列工作，包括鋼鐵行業配額分配方案制定以及核算、報告、核查（MRV）體系研究等。2022年，生態環境部發布《關于做好2022年企業溫室氣體排放報告管理相關重點工作的通知》，要求除電力外其他行業的企業報送2021年度溫室氣體排放報告并對其溫室氣體排放報告進行核查。

鋼鐵生產的主要工藝流程包括混礦、燒結、球團、煉鋼、煉鐵、軋鋼等。目前，煉焦、燒結、球團、高爐煉鐵、轉爐煉鋼、電爐煉鋼等六種主要產品工序已納入全國碳市場核算、報告、核查（MRV），這也推動著鋼鐵行業數據基礎的逐漸完善。2023年6月，生態環境部環境規劃院召開了鋼鐵行業納入全國碳市場專項研究第一次及第二次工作會議，召集了行業主管部門、行業協會、研究機構、第三方核查機構等專業力量，就鋼鐵行業碳核算邊界、鋼鐵分工序配額分配、核算報告等關鍵問題展開交流與討論。會議提出盡快確定鋼鐵企業碳配額分配的主要工序、分配基準線及碳排放量核算方法，完成鋼鐵行業納入全國碳市場初步方案。

從國家部門近年來工作動向和行業內專家的觀點判斷，鋼鐵行業的碳配額分配實施方案有望在“十四五”末期形成，鋼鐵行業成為繼發電行業之后第二批納入全國碳市場的重點排放行業之一。歐盟碳邊境調節機制（CBAM）的生效將對中國鋼鐵產品的出口貿易產生一定影響，這或許也將促進鋼鐵行業盡快納入全國碳市場，以避免因國內碳定價缺失造成額外的碳成本。

配額分配有望采用基準值法

企業納入了碳市場之后，在一定時期內的二氧化碳排放存在上限，這個限額被稱為碳配額。碳配額由政府主管部門核定并分配，企業為了履約，每年必須核銷與自身碳排放等量的碳配額。碳配額分配是碳市場頂層制度設計的重要一環，鋼鐵行業納入全國碳市場后將采取哪種配額分配方法尚未最終確定。

鋼鐵行業的碳配額分配有兩種主要方法，即歷史法和基準值法。歷史法按照企業的歷史碳排放強度或碳排放總量核定碳配額，可以理解為企業與自己的過去作比較；基準值法按照行業基準碳排放強度核定碳配額，相當于企業之間橫向比較。基準值為采用不同前百分比下的企業碳強度均值，例如歐盟碳市場選取生產效率最高的前10%企業指定基準線。

在其他國家和地區的碳市場中，鋼鐵行業碳配額分配方法主要是基準線法，例如歐盟碳市場中，通過基準法給六種主要鋼鐵工序和產品設定免費配額碳強度基準值。不過，基準值對數據的要求更高，因而在中國的試點碳市場中，歷史法更為主流。

在國內的8個地方試點碳市場中，有6個（天津、湖北、上海、福建、重慶、廣東）已覆蓋鋼鐵行業，其中有5個地方試點采取了歷史法，僅廣東采用了分工序基準值法和歷史法相結合的方法。

歷史法的設計機制中存在一個重要缺欠，不利于激勵工藝落后的企業提高效率和減排表現。基于企業在過去的表現，已經開展較多減排工作、能效較高的企業因歷史碳排放量低，獲得的碳配額較少，而碳排放強度大、工藝落后的企業的碳配額限制卻相對寬松。基準線法會更傾向于向行業技術先進企業提供碳配額，對中、低能效水平企業帶來負擔，激勵各企業向行業基準以上水平發展。因為碳強度低的企業實際產生的碳排放量低于按基準值獲得的配額，碳強度高的企業實際產生的碳排放量高于按基準值獲得的配額。

在全國碳市場中針對鋼鐵行業采取基準值法的基礎正在逐漸鞏固。一方面，中國地方試點碳市場覆蓋了寶鋼、武鋼、首鋼等大型企業，在過去幾年的運作中積累了經驗；另一方面，全國溫室氣體年排放量達2.6萬噸二氧化碳當量及以上的鋼鐵企業已開始將其碳排放等相關數據報送至生態環境部，數據基礎在日趨完善。

目前全國碳市場采用基準線法為發電行業分配碳配額，因此確定納入全國碳市場的行業基準線是開展全國碳市場一項重要性基礎工作。在今年6月鋼鐵行業納入全國碳市場專項研究第二次工作會議上也提出要盡快確定鋼鐵行業碳配額分配基準線。此外，歐盟CBAM覆蓋的鋼鐵產品基準值是基于歐盟碳市場中設定的免費配額碳強度基準值，考慮到應對歐盟CBAM的需求，鋼鐵行業納入全國碳市場后采用基準值法進行碳配額分配的可能性較大。

碳市場倒逼鋼鐵企業轉型

目前中國鋼鐵行業占GDP的5%，產量超過全球鋼鐵總產量的一半。但是不同于歐盟等國家以廢鋼回收為主要模式的短流程煉鋼，中國鋼鐵生產中以鐵礦石為原料的長流程煉鋼占比達90%以上。根據世界鋼鐵協會統計，2019年中國粗鋼產量中，長流程占比90%，短流程占比10%；除中國外，海外長流程占比52%，短流程占比48%。

以煤、焦炭為主的長流程工藝存在生產成本低、碳排放強度大的特點。鋼鐵行業的減排需要綜合考慮節能提效、產業結構調整、減污降碳等各類措施，并合理利用碳市場機制。

《碳排放權交易管理暫行條例（草案修改稿）》提出，碳配額在”初期以免費分配為主，根據國家要求適時引入有償分配，并逐步擴大有償分配比例”。企業通過市場競價方式獲得有償配額，因而有償分配比例的上升會增加企業的履約壓力。

隨著免費配額的收緊，減排表現好的企業可出售剩余的碳配額，這些額外的經濟收益可用來支持技術創新、優化工藝流程結構，從而實現企業低碳轉型的良性循環；而那些效率低、減排表現差的企業，為了維持企業基本運轉，則需要額外購買碳配額來履約，這將倒逼企業加速低碳轉型，包括采用更為低碳的短流程工序，否則就會因為成本增加進一步喪失市場競爭力。

但是預計鋼鐵行業納入全國碳市場初期是以免費配額發放為主，對鋼鐵企業生產成本影響不大。全國碳市場可逐步引入碳配額拍賣發放機制，提升鋼鐵行業碳配額有償分配的比例，所獲收益可用于支持企業溫室氣體減排、碳市場建設等。此外，若以行業基準法向鋼鐵企業分配碳配額，還應進一步完善基準線法碳交易的數據基礎，主要包括制定明確的溫室氣體排放監測規則、照基準線測算要求周期性審定企業上報表格、提高第三方核查執行力度，確保基準值支撐數據真實、準確、可靠。

本文首發于中外對話網站。