當前，新冠肺炎疫情全球肆虐，對世界經濟和社會發展帶來嚴重沖擊。如何構建完善的公共衛生應急管理體系，通過事前的預測預警、事中快速響應以及事后全面評估體系，最大程度降低疫情風險，是全球各國需要共同思考的重大議題。應急供應鏈系統是公共衛生事件下應急管理體系的重要組成部分，是構建完善的應急管理體系的基礎和前提。

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本報告于5月6日首發于“2020上海物流日”活動。該報告提出了防疫應急供應鏈體系建設策略的“4個原則及9條措施”，包括協調協同原則；寓急于平原則；全程可視化原則和全球采購供應原則。9條措施包括，設立統一的防疫供應鏈管理組織機構；構建完善的法規標準體系；構建疫后評估機制，完善保障制度、流程和標準；構建并完善應急供應鏈知識庫；完善全球范圍內多樣化的采儲機制；加快口罩等防疫物資產品標準在全球范圍內的互認，統一物資的全球化標準體系；重視醫廢等逆向物流系統建設，形成閉環運作；充分發揮國家物流樞紐的應急保障功能；充分發揮社會供應保障力量，培養一批應急骨干企業。

一、建設背景分析

新型冠狀病毒肺炎（COVID—19）疫情是一場波及全球的重大突發公共衛生事件。2月28日，世衛組織將COVID—19疫情全球風險級別上調至“非常高”。截至2020年4月20日，疫情已致全國確診病例8.4萬多例，死亡病例0.46多萬例；全球其他地區和國家累計確診230多萬例，死亡16萬多例，目前尚未看到拐點到來?？倳浱岢?，本次疫情是新中國成立以來我國發生的傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的一次重大突發公共衛生事件。相比于近年來全球范圍內爆發的其他突發公共衛生事件，此次疫情主要影響表現在：一是影響范圍廣泛；二是救援力量空前。

表3  1月27——2月27日不同運輸方式防疫及基本生活物資運輸量

二、應急供應鏈的內涵和特征

（一）概念和定義

應急供應鏈保障體系，是指在突發公共衛生事件中采取經濟快速具有強制性措施的物資生產采購供應保障、物流運輸及群體配發的供應鏈行為，以及圍繞供應鏈行為相應的組織管理、資金、技術、信息等多維要素構成的保障系統，其最根本的目標就是在最短時間內將正確的物資送達正確的需求者手中。

（二）應急保障物資分類

突發公共衛生事件中需要救援保障的物資范圍較廣，主要包括：1、醫療防護及醫藥類物資。這類物資對于疫情的總體防控起著至關重要的作用，也是應急響應需求最高的一級。2、居民基本生活保障類物資。由于疫情防控需要而采取的居民居家隔離等措施，居民基本生活保障物資的供應離不開應急物流的服務。在公共衛生事件下，這類物資對時間的響應速度相對較緩，但持續時間較長。3、廢棄醫療物資等回收類，需要完善的逆向應急物流來保障支撐。

表4突發公共衛生事件事中救援主要物資需求及特征

（三）應急保障過程分解

從時間維度來看，突發公共衛生事件下的應急供應鏈保障系統，是由事前準備及預案、事中應急救援、事后評估等三部分構成，其中以事中的應急救援為核心。

事中應急救援，是指將醫療防疫物資、基本生活保障物資等，在最短時間內通過生產、采購、物流等環節的高度協同，送達疫區正確的需求者手中。并且在合理時間內將醫廢等有害物資進行逆向回收并無害化處理的全過程。

圖2  應急供應鏈系統全景圖

按照應急救援的緊急程度，事中救援又可基本分為兩個階段：第一階段，應急物資特別是醫療防護物資供需緊平衡前的供應保障；第二階段，醫療防護物資供需緊平衡之后至疫情結束期間的供應保障。兩個階段應急供應鏈的特點和側重點各有不同。如，從保障物資的角度，第一階段的應急保障以醫療防護及醫藥類為主；第二階段，隨著疫區防疫物資生產能力的提升并不斷“自給自足”，應急防疫物資逐漸達到供需平衡狀態，這一階段的應急保障以居民基本生活物資保障為主。本文著重于對應急救援第一階段的研究。

圖3  事中第一階段應急救援保障流程示意圖

通過對本次疫情下山東首批支援黃岡的醫療隊處調研了解，醫護人員的醫療防護及醫藥類物資供應保障分為三個層級：1、初期醫療隊隨隊自身攜帶的醫藥防護物資；2、中期通過紅十字會定向捐贈給醫院，再由醫院分發給醫療隊的物資保障；3、后期，也即醫療隊入駐10天左右以后，由國家層面的統一物資調撥。這一階段醫療隊可以通過向所在地的黃岡市或者山東省新冠肺炎疫情防控指揮部提出物資需求，由國家進行統一的調度分配。

（四）應急保障要素投入

從應急供應鏈保障相關要素指標的投入來看，供應鏈不同建設階段對要素指標投入的需求有所不同。

表5分階段應急供應鏈要素投入情況

三、瓶頸問題分析

根據《國家突發公共事件總體應急預案》，我國將突發事件分為自然災害、事故災難、公共衛生事件及社會安全事件四類四級。不同突發事件下的供應鏈保障體系既有共性需求，也有個性側重。但總體而言，我國的應急供應鏈體系尚處于探索轉型階段，基礎性共性問題較為普遍。

（一）組織管理方面

1、缺乏統一組織領導機構，頂層設計和統籌規劃缺失。

目前我國缺乏疫情下應急供應保障的牽頭部門。應急供應保障本來就涉及部門多、條塊多、業務條線多，若沒有統一機構從頂層進行統籌和規劃，供應鏈系統在資源整合、指揮協調、流程控制等方面的協調性就會很差。

2、缺乏系統的法律法規體系。

總體來看，目前我國只有應急行政體系，缺乏應急法律體系。主要表現在：（1）法規零散，空白較多。如，應急物流方面，我國應急物流相關法律法規主要散見于《中華人民共和國突發事件應對法》、《國家突發公共事件總體應急預案》、《中央級救災儲備物資管理辦法》、《自然災害救助條例》及各省市的地方性法規中。（2）立法層次低，權威性、針對性不夠。如，應急物流相關法律規定通常以“試行”、“暫行”、“意見”、“通知”等形式存在，沒有基礎性的法律約束，且條文規定得較為籠統，缺乏可操作性。

（二）運行機制方面

總體來看，突發公共衛生事件下，不考慮疫情復雜性、信息復雜性、社會復雜性和資源復雜性的“大一統”單一決策機制會造成群防群治不力和響應速度不足，極大影響救援現場的應變能力。慣有的重視行政力量而忽視市場能力和商業機構的承壓特質，極易造成部分應急環境對比結構性反差。

1、應急物流預案缺失

完善的應急物流預案可以說是在突發事件發生后的“第一指揮棒”，指揮的好不好，直接關系到應急救援效果。然而目前我國的應急物流體系總體缺乏科學、長期的規劃設計。2003年SARS之后，我國開始重視應急物流系統建設并取得了一定的實踐經驗，但至今，我國尚缺乏一套完善的應急物流預案，導致政府及社會各方物流未能一體化、系統化運作。

2、管理機制不協同

應急供應鏈涉及主體多、環節多，需要各主體各環節相互協同以求效果最大化。本次COVID-19疫情初期，由于在政府層面沒有建立起基于信息化、大數據的應急供應鏈指揮和調度體系，供應鏈各端各環節協同性極差，最終導致強大的政府動員力與龐大的社會應急服務體系沒有形成合力。如干線運輸、支線運輸及配送管理“斷鏈”現象嚴重，從供應端發貨、運輸、儲存、配送到需求端，全程物流效率低下，無法完成“最短時間“的應急保障。

3、逆向醫廢物流缺失，供應鏈不閉合

當前我國在應急供應鏈體系建設中對醫廢的逆向物流缺乏前瞻性布局和系統性建設。以本次COVID-19疫情為例，截至2月11日，全國醫療廢物處置能力為5435噸/天，比疫情發生前增加532噸/天；全國共收集醫療廢物2661噸，其中涉疫情醫療廢物489噸，占全國醫療廢物收集量的18.4%，這些醫療廢物的分類收集、應急處置、安全轉運等環節均需要專業的逆向物流系統來支撐。

（三）信息建設方面

信息傳遞不通暢，物資供需不匹配。我國應急供應鏈信息化程度較低，信息不對稱嚴重。應急物資的采購、征用、倉儲、集結、運輸、配送、結算、補償等過程中對信息的收集、整理、評估、傳輸及回饋不足。

（四）物資保障方面

醫療防護用品等應急儲備體系有待完善。應急儲備及采購是供應鏈體系中極為重要的一環，我國尚缺乏統一有序的應急物資儲備體系。我國重要商品儲備體系分屬不同部門管理：儲備單位管儲備物資、商務部門管流通中的物資、工業和信息化部門管物資的生產。分散管理、分散儲備是我國應急物資儲備突出的體制性特點。

（五）資金保障方面

長期以來，我國對公共衛生體系的投資總體不足，造成疫情防護及醫療資源嚴重缺乏。本次COVID-19疫情中，應急備用金及臨時追加資金僅對頭部企業助力較大，但對貼近實際需求的廣大小微企業難有作用。

四、相關措施建議

（一）總體目標

2020年2月14日，總書記主持召開中央全面深化改革委員會第十二次會議，明確提出要抓緊補短板、堵漏洞、強弱項，完善重大疫情防控體制機制，健全國家公共衛生應急管理體系，特別是要健全統一的應急物資保障體系，為下一步構建完善的應急供應鏈保障體系明確了方向。

1、管理體系建設

（1）設立統一的供應鏈管理組織機構。供應鏈體系涉及生產、采購、運輸、倉儲、逆向回收等環節，特別是在應急狀態下對系統的響應速度和協同性有著極高的要求，設立統一且權威的組織指揮機構顯得必要而緊迫。

（2）構建完善的法規標準體系。如，出臺《全國緊急狀態法》，頒發《突發事件緊急采購法》

（3）構建疫后評估機制，完善保障制度流程和標準。如，本次COVID-19疫情后，可將應急采購機制、綠色通道機制、稅費減免政策、應急生產和收儲制度及物流資源征召動用補償標準機制等。

（4）構建并完善應急供應鏈數據知識庫。通過知識庫平臺，將零散的數據知識進行系統化整合，實現應急供應鏈相關知識資源的存儲、查詢、預覽、應用和管理。

2、預案體系建設

構建并完善應急供應鏈預案系統。應急供應鏈系統并不是要投入大量人力物力財力單獨構建，而是要寓急于平，充分利用已有的社會供應鏈要素資源，通過應急預案和應急演練的運行管理機制，實現平急供應鏈系統的深度融合。應急預案系統對供應鏈的平急轉換起著關鍵性指導作用。

圖4 突發公共衛生事件下應急供應預案邏輯框架

3、生產儲備體系建設

構建完善防疫物資的生產儲備體系。一方面，對醫用口罩、防護服、護目鏡、醫用手套等通用防疫物資，及基本的抗生素、疫苗等藥品物資，要制定完善的定期儲備制度；另一方面，完善快速響應的應急生產機制。人類對新發傳染病的認知往往是從零開始，隨著對病毒認知的不斷深入，疫苗等專用防疫物資的應急生產，需要高度柔性化的供應鏈系統來支撐。

（1）構建分區分層分級的應急物資保障機制。

圖5 分區分層分級物資保障系統

（2）完善全球范圍內多樣化的采儲機制。

應急防疫物資的采購及儲備應利用政府和市場相結合的手段。充分利用市場機制完善物資儲備，實現政府儲備與社會儲備、集中儲備與分散儲備、實物儲備與生產能力、生產技術儲備相結合，進一步豐富應急物資儲備的形式。

（3）防疫物資的應急生產。一方面，按照突發公共衛生事件的評估等級，對于部分儲備不足的通用防疫物資組織應急生產；另一方面，隨著疫情的發展，提出新的物資供應需求，包括更新防疫物資種類、數量、規格等，這部分新需求也需要組織應急生產。

（4）構建醫療防疫物資統計系統。設計分類分級的應急防疫物資需求品類清單，并對照突發公共衛生事件（Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ級）等級對物資需求數量作出區間預測。

4、應急物流體系建設

應急物流是供應鏈體系的基礎支撐，是應急供應鏈的實體網絡，也是應急供應鏈體系建設的落腳點，構建完善的應急物流體系至關重要。

（1）重視醫廢等逆向物流系統建設，形成閉環運作。突發公共衛生事件中，往往會產生大量的廢棄醫療物資，需要做專業的回收處理，否則將面臨二次感染的危險。應急供應物流系統中要考慮構建完善的醫療廢棄物資統一回收、集中處理機制，實現定點回收、及時回收，以及“封閉式”無害化集中處理、集中再制造。并在醫療廢棄物轉運時間、路線、安全裝卸車等方面進行系統化設計。

（2）充分考慮國家物流樞紐的應急保障功能。我國正在構建的國家物流樞紐，旨在形成一張聯通國內外的“通道+樞紐+網絡”體系。國家物流樞紐除了承擔拉動國內經濟高質量發展的核心功能外，還需重點考慮其在應急救援保障中的基本功能。

（3）持續推進我國整體物流的高質量發展。社會化物流是應急物流的基礎和條件，只有基礎牢固，方能在應急狀態下實現高效物流。

5、信息體系建設

針對應急供應相關信息不透明不通暢而影響系統協調性等問題，需要構建國家級供應鏈信息協同平臺。該平臺通過融入云計算、大數據、區塊鏈及人工智能等技術，把應急預案、應急儲備、應急響應、應急物流等整個供應鏈流程鏈接聚合起來，并實現社會化應急物資的高效運轉。

圖6 應急物資供需信息可視化平臺

 6、其他方面建設

（1）推廣新技術應用

隨著數字化技術革命，自主互聯的數字社會基礎設施將深刻影響社會的方方面面。據Gartner預測，傳統的物理基礎設施正加速向數字基礎設施演變，數字社會基礎設施建設核心功能在于增加對虛擬和物理資產的智能和連接，數字世界與物理世界正在加速融合。數字化技術驅動下，應急供應鏈系統也需要進行動態調整升級，數字化、靈敏化、柔性化是其未來主要的幾個特征。

圖7 數字社會基礎設施的進化四階段

數字社會基礎設施發展趨勢下，AI、區塊鏈、數字孿生、人工智能等新技術將對疫情下的應急供應鏈體系建設產生深遠影響。

一是區塊鏈技術實現應急物資的全程追溯，提高資源匹配度和優化調控流程。

二是數字孿生技術模擬推演，為應急管理輔助決策。

三是人工智能技術實現高效的“無接觸”式救援保障。

五、結語

病毒傳播無國界，COVID—19疫情在全球呈持續蔓延態勢。中國在本次疫情防控中取得了階段性勝利。疫情發展還在過程中，截至4月20日，中國以外全球各國的COVID—19確診病例已達230多萬例，疫情影響遠超預期。各國應互鑒互助，攜手共建全球應急供應鏈聯防聯控機制，以期盡早結束疫情，安全穩定發展。