摘 要：當前國際秩序面臨深度調整，全球產業鏈供應鏈格局與科技競爭格局正加速重構。美國政府采取多項舉措加強對產業鏈供應鏈的控制，以形成其在國際戰略格局中的優先地位和有效卡位，保障其在國際政治、經濟等各個領域的競爭優勢。首先，從國家供應鏈戰略、供應鏈法規/政策、供應鏈標準/指南3個層面系統梳理了美國保障其國家供應鏈安全的框架，詳細剖析了美國供應鏈安全評估體系。其次，分析了美國對我國產業鏈供應鏈的限制性舉措，總結出三點主要特征：①依托高技術產品技術封鎖，加大對中國的戰略競爭籌碼；②嚴格審查中國資本在美投資收購項目，打壓中國企業的國際化進程；③阻礙中國參與國際準則與標準制定，意圖“規鎖”中國。再次，對美國未來可能對我國實施的限制性舉措進行了前瞻研判：①美國未來將進一步對我國產業鏈供應鏈情況進行系統評估，開展有針對性的打壓；②進一步加強與盟國合作，構建排擠中國的“包圍圈”；③在關鍵領域對中國“精準脫鉤”，尋求多元化關鍵供應鏈渠道；④對關鍵領域人才的流動進行嚴格限制。最后，提出我國的四點應對策略：①定期全面評估供應鏈存在的風險與脆弱性；②推動我國產業鏈布局從遵守適應國際規則向協商制定規則轉變；③加快出臺國家技術安全管理清單制度；④推動戰略性產業和未來產業領域關鍵核心技術突破。

21世紀以來，國際競爭格局發生深度調整，美國在高技術產品、市場份額、領先企業等方面的優勢相對降低。特別是中國等新興國家在經濟總量、科技實力等方面的迅速崛起，以及全球發展因為一些“黑天鵝”與“灰犀牛”事件變得更加不確定，美國政府感受到了巨大的挑戰和威脅，通過多種手段加強對產業鏈供應鏈的控制，以保障其在國際政治、經濟等各個領域的競爭優勢。美國建立了較完善的國家供應鏈安全框架，形成了較完善的供應鏈安全評估體系，通過控制產業鏈供應鏈關鍵環節形成在國際戰略中的有效卡位。準確把握美國產業鏈供應鏈頂層設計、安全保障體系與相關舉措對我國有較強的借鑒意義，特別是在美國發布《2021美國創新與競爭法案》、鼓吹對華開展戰略競爭的背景下，我國需要依托高水平科技自立自強與更大范圍、更寬領域、更深層次的對外開放，暢通國內國外雙循環，確保產業鏈供應鏈安全穩定。

1 美國保障產業鏈供應鏈安全的背景與目標

1.1 背景

當前國際體系和國際秩序深度調整，國際政治、經濟、科技力量對比發生深刻變化，美國在全球各領域的絕對主導地位受到挑戰。與此同時，全球產業鏈格局與科技競爭格局正加速重構，新機遇與新挑戰并存。一方面，新冠疫情、颶風、雪災等突發事件要求美國相關產業鏈必須具有快速恢復的彈性與能力；另一方面，中國作為有較強創新競爭力的世界第二大經濟體，正在加速崛起，使得美國“重返亞太”和“亞太再平衡”戰略成為優先方向。2021年3月，美國白宮發布《國家安全戰略中期指導方針》，指出中國是唯一有潛在綜合實力挑戰現有國際體制的“主要競爭者”，對其在經濟、網絡等各方面統治地位構成巨大威脅，因而著手對其全球產業鏈戰略進行重大調整。此外，美國著手對未來產業鏈進行部署，將未來產業作為國家戰略，同時采取增加未來產業重點領域財政預算、識別未來制造業重點支持領域等多項舉措，積極謀劃和推動未來產業發展，占據未來產業的主導權，奪取全球新一輪科技革命和產業變革的先發優勢。

1.2 目標

美國保障產業鏈供應鏈安全的發展目標主要包括3個方面：第一，對內建立體系化且能夠從重大突發事件中迅速恢復的韌性產業鏈系統。例如，新冠疫情暴露出的供應鏈問題讓美國意識到本國產業鏈和供應鏈方面的短板以及對于競爭性國家的過度依賴。因此，美國強化了對于彈性供應鏈的建設，確保在危機中關鍵產業的正常運行。第二，對外將控制供應鏈關鍵環節作為國際戰略競爭與卡位的重要手段，采取精準的供應鏈策略限制中國相關領域的發展，如對中國實施前沿核心技術領域的“小院高墻”戰略等。具體而言，美國對中國實施的相關戰略舉措主要包括進行多邊出口管制、限制中國投資美國技術領域、限制中國人進入敏感的實驗室等。第三，依托在高技術領域的競爭優勢獲取在國際價值分配中的主動權。美國于2020年底發布《關鍵和新興技術國家戰略》，將關鍵核心技術作為保護美國戰略競爭優勢地位的重要支柱。2021年4月，拜登政府計劃投入1 800億美元用于支持科技研發，其中支持的重點領域有包括量子計算機在內的先進計算以及半導體的設計和制造。

2 美國保障產業鏈供應鏈安全的舉措

2.1 美國保障國家供應鏈安全框架

2.1.1 國家供應鏈戰略層面，強調建立穩定、安全、高效和有彈性的“全球供應鏈系統”。2012年，美國發布《全球供應鏈安全國家戰略》，強調為解決全球供應鏈的脆弱性問題，甄別關鍵領域的物資運轉和基礎設施建設情況，同時對供應鏈風險進行預警與管理。2017年，美國發布《美國國家安全戰略》，7次提到“供應鏈”一詞，涉及保衛國防工業供應鏈、建立有彈性的供應鏈、防止敏感信息泄露并保證供應鏈完整性等。同年，美國陸續出臺相關戰略文件，以提高制造業、國防以及高科技等戰略領域的供應鏈安全性與彈性。例如，《保護戰略礦產品安全和可靠供應的聯邦戰略》，要求相關部門列出關鍵礦物與來源清單；提出與盟友通過投資和貿易開發關鍵礦物備選方案，提升關鍵礦物的勘探技術，降低進口依賴性，解決關鍵礦物供應的脆弱性問題。再如，《評估和強化制造與國防工業基礎及供應鏈彈性》，指出在飛機、造船、太空等9個國防領域和制造業網絡安全、電子工業、機床工控等7個先進制造領域，須加強供應鏈彈性；制定《提升關鍵基礎設施網絡安全框架》等政策措施，試圖構建統一的國家信息和通信技術供應鏈安全管理體系。2019年7月，美國發布《供應鏈安全戰略》，指出供應鏈安全的四個重點戰略領域分別為：供應鏈安全制度化；維護關鍵數據完整性并保護訪問權限；與生產高質量產品且信譽好的供應商合作；增強系統、流程、基礎設施和人員的彈性。2020年4月，美國白宮國家經濟會議主席庫德洛公開表態，建議美國企業撤離中國。2021年2月，美國白宮宣布對美國供應鏈進行百日審查以識別本國關鍵產業中的供應鏈短板，并采取針對性措施。2021年10月，拜登在20國集團峰會期間發布行政命令以解決美國供應鏈中斷問題。

2.1.2 供應鏈法規/政策層面，強化出口管制制度與技術封鎖。美國《出口管理條例》是美國制定“實體清單”的前提和依據。2018年8月，特朗普通過《出口管制改革法案》賦予美國商務部工業與安全局出口管制的監管權限，并設立了更嚴格的出口管制規則，甄別和管制涉及供應鏈安全和高技術范疇的出口行為，限制供應鏈關鍵環節的技術外流。美國多重監管機構相互協作，共同嚴密監督技術出口，并運用技術出口限制等手段打擊他國供應鏈，極力限制供應鏈關鍵環節的技術外流。例如，2020年2月，美國擬考慮阻止GE公司繼續向中國國產噴氣客機C919供應CFMLEAP-1C發動機，以切斷高技術供應鏈的中國輸出。此外，美國還不斷在信息通信領域加強對中國企業的打壓。2020年5月22日，美國商務部工業和安全局宣布在“實體清單”中新增33家中國機構，并于6月5日表示將對這33家中國機構執行限制措施。2021年7月9日，美國將34個實體（其中包括22個中國大陸實體和1名中國大陸個人）列入“實體清單”。

2.1.3 供應鏈標準/指南層面，建立對參與主體交易全流程規范化的審查制度。2018年，美國相繼發布《美國聯邦信息通信技術中來自中國供應鏈的脆弱性分析》《美國信息和通信技術產業供應鏈風險評估》等報告，提出供應鏈透明建設與擬定前瞻性預警政策的應對措施。2019年，美國陸續出臺《國防授權法案》《外國投資風險評估現代化法案》等法案，明確供應鏈風險控制和審查的具體要求。2020年1月，美國國防部發布《網絡安全成熟度模型認證1.0版》，要求國防承包商必須滿足基本的網絡安全標準，由企業“自我認證”轉為由美國國防部授權的第三方評估。2020年2月，美國國家標準與技術研究院（NIST）發布8276號《網絡供應鏈風險管理指南（草案）》。2020年5月，美國網絡安全和基礎設施安全局（CISA）發布一份供企業自愿遵從的《信息通信技術供應鏈風險管理指南》。2021年1月，美國商務部發布《確保信息和通信技術及服務供應鏈安全》規則，建立審查涉及“外國對手”的信息和通信技術與服務（ICTS）的交易流程和程序。

2.2 美國供應鏈安全評估體系分析

2.2.1 通過設立法案和相關工作規范完善供應鏈安全評估體系，強化國家層面對風險管理的總體控制和指導。美國推出了一系列相關戰略、法案及工作規范，促進供應鏈安全評估工作標準化，并增設專門機構開展不定期專項評估工作。2019年密集出臺的《國防授權法案》《外國投資風險評估現代化法案》《聯邦采購供應鏈安全法》等法案中均提及供應鏈風險控制和審查要求，且不乏針對中國的歧視性規定。在工作規范層面，美國發布的《供應鏈風險管理標準》《聯邦信息系統供應鏈風險管理實踐標準》也優化了識別、評估、選擇、實施的風險管理流程。

2.2.2 從戰略性產品的全生命周期視角建立供應鏈脆弱性評估體系。美國從關鍵產品和材料及其生產制造的全生命周期視角系統評估供應鏈和產業基礎面臨的風險，以及無法成功開發相關技術和產品所帶來的供應鏈脆弱性程度，以有效應對各類內外部威脅；同時，將總體評估和針對性評估相結合，既包括評估廣泛性威脅、漏洞和攻擊等的潛在后果，也包括特定的威脅、目標和后果。

例如，2018年9月，美國發布《評估和強化制造與國防工業基礎及供應鏈彈性》報告，歸納總結出美國國防工業基礎存在以下5種風險：財政削減和政府開支的不確定性，制造能力和產能的下滑，政府業務和采購實踐的破壞，競爭對手國的工業政策，縮減的科學、技術、工程和數學以及貿易技能勞動力。在這5種風險的作用下，美國又進一步區分了10種風險類型，見表1。

2.2.3 強化國家、地方各部門和企業在供應鏈評估體系中的協同作用。美國通過頒布總統行政令的方式，強化國土安全部、國防部、商務部、能源部等政府部門在識別各關鍵行業供應鏈風險中的地位；通過最大限度地利用和整合聯邦政府的工作，極大地強化安全審查制度；另外，加強政府部門與其他外部利益相關者的合作，如行業內企業、學術界、非政府組織和團體、工會、各州及地方和部落政府等，以保障產業鏈供應鏈安全。

2020年5月，美國國土安全部下屬的網絡安全與基礎設施安全局（Cybersecurity and Infrastructure Security Agency，CISA）發布的《ICT供應鏈風險管理指南》，進一步加強了CISA與聯邦貿易委員會（FTC）的合作，實現了CISA開發網絡安全工具與FTC執法能力的優勢互補。2021年2月25日，拜登簽署行政令，要求對半導體制造與先進封裝、大容量電池、稀土等戰略關鍵礦產以及醫療用品開展為期100天的供應鏈審查；在行政令中指出，總統國家安全事務助理和總統經濟政策特別助理通過機構間協調程序協調各個部門完成審查，并充分咨詢企業、學術界、非政府組織和團體、工會等外部利益相關者。在100天的審查中，商務部部長、能源部部長、國防部部長、衛生和公共服務部部長應與有關機構負責人協商，分別識別上述四類供應鏈的安全風險，并提出政策建議。

3 美國限制我國產業鏈供應鏈的舉措分析

3.1 依托高技術產品技術封鎖，加大對中國的戰略競爭籌碼

美國試圖通過進出口管制以及限制中國高科技領域在美合作等手段對中國高技術產業實行技術封鎖，特別是在半導體、信息通信、醫療器械、高鐵設備、生物醫藥、新材料和航空設備等高技術產業重點領域，以此打壓中國科技的發展勢頭。近幾年，美國加強出口管制，將華為等中國敏感技術企業以及哈爾濱工業大學、中國人民大學、北京航空航天大學等高校列入“實體清單”，實行先進設備和技術的禁運。“實體清單”中的中國企業無法從美國進口或從他國進口美國技術含量25%以上的產品。同時，美國禁止向特定國家出口14個領域的產品或技術，具體包括：生物技術、AI技術、PNT技術、微處理器技術、先進計算技術、數據分析技術、量子信息和傳感技術、物流技術、增材制造、機器人、腦機接口、高超聲速、高端材料、先進監控技術等。可以說，“實體清單”是美國各類經濟和供應制裁中最嚴酷、歷史最長的一種。最典型的是2020年美國針對華為的515禁令，其殺傷力之大幾乎使中國企業與美國技術隔絕。

2021年4月21日，美國國會參議院推出的《無盡前沿法案》新版本中，也有專門為限制中國科技發展量身定做的方案，包括：禁止美國國家航空航天局（NASA）和科技政策辦公室與中國及中國國有企業開展雙邊合作；任何與NASA進行關鍵技術合作的實體必須事先聲明沒有接受過中國援助或不隸屬于中國；禁止聯邦科研人員參與以中國為首的外國政府人才招募計劃；禁止中國參加本法案資助的項目；禁止有中國政府背景的實體參與基站建設；禁止國家科學基金會向與孔子學院合作的高校提供資金等。此外，《確保美國未來法案》提出，禁止政府部門使用抖音軟件和字節跳動公司推出的其他替代產品。同時，美國還通過清潔網絡計劃全方位排斥中國信息產業產品及服務，以維護美國數字霸權。

3.2 嚴格審查中國資本在美的投資收購項目，打壓中國企業的國際化進程

美國試圖通過一系列對于中國的經濟管制，延緩中國對外開放進程，阻礙中國企業走出去，逆轉中國經濟良性向上的發展勢頭。2021年6月8日，美國參議院通過了《2021年美國創新與競爭法案》。這是應對中國的一攬子法案，涉及多項對于中國的經濟管制舉措。例如，《2021年戰略競爭法案》提出要對抗中國“掠奪性的國際經濟行為”，包括追蹤“知識產權侵犯者”以及遏制中國企業在美國市場的存在等；反對亞洲開發銀行和國際復興發展銀行向中國貸款等。《2021年應對中國挑戰法案》從三方面加強對于中國的經濟管制：①強化金融手段。打擊來自中國的洗錢行為以及空殼公司，打擊來自中國的市場操縱行為，打擊中國企業的腐敗行為。②強化出口審查。審查外國對美高等教育的投資與捐贈行為。③建立國會報告制度。報告中國實體在美國資本市場的存在是否危及美國國家安全、侵犯人權以及造成金融風險等。2021年6月，拜登政府以“應對中國軍工企業威脅”為由簽署行政命令，將包括華為、中芯國際、中國航天科技集團等在內的59家中國企業列入投資“黑名單”，禁止美國人與名單所列公司進行投資交易。

3.3 阻礙中國參與國際準則與標準制定，意圖“規鎖”中國

美國試圖通過拉攏盟友，如組建美日印澳四邊機制和強化美歐協調等，建立以反華為本質的民主國家科技聯盟，同時對于中國的標準提案等采取歧視性措施，以此剝奪中國在國際社會上的話語權，建立一個美國主導的“基于規則的國際秩序”，達到鎖定中國經濟增長空間和水平的目的。《2021年戰略競爭法案》提出，要提升數字通信技術，深化網絡安全合作伙伴關系以及主導5G技術的標準制定等，從技術研發體系、治理模式制度和國際聯盟體系上實行“數字去中國化”戰略。拜登在訪問歐盟時公開提出重新設定世界貿易準則，且不允許中國參加；還表示未來的基建和數字醫療等的標準均由美國和民主國家進一步溝通制定，替代過去中國制定的各種行業標準。此外，美國聯合微軟、蘋果、AMD、英特爾、ARM、三星、臺積電等公司，共同組成了名為SIAC的美國半導體聯盟，試圖打造一套將中國排斥在外的全新半導體產業鏈體系。美國限制我國產業鏈供應鏈的關鍵法案具體見表2。

4 未來美國限制性舉措的研判

2010年中國的制造業產值超過美國，2020年中國GDP（14.73萬億美元）已占美國GDP（20.93萬億美元）的70%，中美兩國進入全面競爭階段。2018年以來，美國特朗普政府對中國進行多輪關稅制裁，指控中國為匯率操縱國，明確定調中美之間是戰略競爭的關系。拜登政府延續了對中國強硬的姿態，如急切加大對中國高新技術領域的出口管制等。結合美國對我國產業鏈供應鏈制裁政策和實踐過程中呈現出的一系列動向，本研究對未來美國限制性舉措做出如下研判。

4.1 進一步對我國產業鏈情況進行整體評估和有針對性的打壓

美國白宮在百日審查報告中提到，將就國際社會上對美國不公平的貿易行為設立一支“供應鏈突擊隊”，同時對中國企業的商業行為進行調查，并針對所謂“不公平貿易行為”開展執法行動。此外，2021年3月，美國商務部根據第13873號行政命令中審查交易的要求向多家中國通信供應商發出傳票，調查涉及這些公司的交易是否符合行政命令規定的標準。拜登政府明確表示，通過收集和徹查中國企業的信息，然后確定采取的行動，這樣才能更好地保護美國工人安全、美國企業安全和美國國家安全。這些舉措表明，未來美國將持續審查和跟蹤我國供應鏈情況，并采取針對性措施進行打壓。

4.2 進一步加強與盟國的合作而排擠中國，特別是增強在印太地區、“一帶一路”國家中的領導力

拜登政府在上臺不到50天的時間里便將美日印澳“四邊機制”由外長會級別提升到領導人峰會的高度，同時非常重視修復與歐洲盟友的關系。美國表現出強烈的聯盟意愿，以遏制中國的國際影響力，強化美國在高技術產業等關鍵領域的國際領導地位，建立一個美國主導的“基于規則的國際秩序”。

4.3 在關鍵領域與中國“精準脫鉤”，尋求多元化的關鍵供應鏈渠道

2021年6月8日，美國發布的《供應鏈百日審查報告》中提出，從政府撥款、建立技術聯盟、加強進出口監管等多方面，避免對競爭國家礦物、藥品等關鍵領域產品和原材料的依賴，以回應美國供應鏈風險的政策建議。“遠離中國”是拜登政府“彈性供應鏈戰略”的重要方向。但是，在當今全球價值鏈深度契合的背景下，一刀切的“全面脫鉤”并不現實。因此，未來美國對中戰略或將轉向關鍵領域的“精準脫鉤”，而在一般領域繼續保持“合作性競爭”關系。

4.4 對于中國籍專家開展更加嚴格的司法審查，進一步限制關鍵領域的中國留學、人才交流、會議等

美國將在關鍵技術領域更加精準實行“小院高墻”策略，對于和國家安全直接相關的特定技術及研究領域，劃定戰略邊界。例如，NASA禁止中國籍科學家參加相關項目等。美國將通過限制中國人才進入關鍵領域的方式，進一步對“小院”內的核心技術實行更加嚴密、更大力度的封鎖。

5 美國保障產業鏈供應鏈安全相關舉措對我國的啟示

美國從供應鏈國家戰略、相關法規/政策、標準/指南等層面建立了較完善的國家供應鏈安全框架，形成了較完善的供應鏈安全評估體系，對內強化產業鏈韌性，對外獲取在高技術領域的競爭優勢與價值分配主動權，通過控制產業鏈供應鏈關鍵環節形成在國際戰略中的有效卡位。相關舉措對于我國增強產業鏈關鍵環節競爭力，完善重點領域產業鏈體系具有較強的借鑒意義。

5.1 定期全面評估供應鏈的脆弱性及其面臨的風險

根據不同產業供應鏈的脆弱程度確定重點監測范圍，快速定位具有安全隱患的節點，建立供應鏈安全預警體系。一方面，應設立由政府、企業、產業、智庫等組成的產業鏈供應鏈風險評估委員會，以規避各國法律對商品和技術的管制風險，并為決策提供依據；另一方面，制定與產業發展實際相匹配的供應鏈安全預警指標。例如，借鑒美國2018年《評估和加強美國制造業和國防工業基礎及供應鏈的彈性》中所列出的包括唯一來源、外國依賴等在內的供應鏈的10種風險形態，通過量化分析，識別并彌補供應鏈漏洞。

5.2 推動我國產業鏈布局從遵守適應國際規則向協商制定規則轉變

要保持戰略定力，提高風險排查、溯源、固證能力，利用堅實的證據回絕惡意指控。積極運用市場準入管理框架，依據我國產業發展重點，加強對跨國公司進入和退出的主動干預與良性引導，設立產業鏈在我國布局和投資的前置約束條件和后期監管規范。依托關鍵原材料、產業鏈配套、巨大市場等優勢，牽制歐美跨國公司在我國的戰略布局。特別是在美方《出口管制條例》及“小院高墻”戰略之外的領域，積極與美國開展多種形式和渠道的深入合作，依托高層次科技人才的人員往來、國際頂尖水平的大科學裝置等方式，加強中美科技合作的持續性與強度。建議進行對美貿易反制政策儲備，必要時實施與美國對等的貿易反制措施，同時與國際組織共同探索、協商建立有利于多邊科技合作的國際規則，拓展國際科技合作的領域與范圍。長遠來看，需要重新定位我國在與歐美跨國公司合作中的角色、位置，同時加強我國與東亞、東南亞地區商流、物流、資金流、信息流等的高效流動，構建戰略互信與產業鏈多邊協同框架，構筑以中國為驅動的更高開放水平的亞洲區域產業鏈、科技創新鏈。

5.3 加快出臺國家技術安全管理清單制度

借鑒美國“實體清單”等產業鏈供應鏈安全的政策思路，完善我國供應鏈安全監管與負面清單制度。一方面，我國應結合國情，依據《國家安全法》等相關法律法規并遵循國際慣例，加快出臺國家技術安全管理清單制度，禁止出口“危害國家安全的技術”，加強對我國關鍵技術的保障和對外合作的監管；從技術的引進、出口和應用等各個方面對那些限制我國技術出口的國家進行約束；通過建立國家技術安全管理清單制度，加強對我國重大技術突破的保護和對外技術合作的管理，為我國戰略高新技術和重要領域核心關鍵技術構筑強有力的“防火墻”，牢牢地把握住維護國家安全的全局性的主動權。另一方面，我國應加強供應鏈安全監管，加快制定供應鏈安全管理相關法律法規，明確各部門在供應鏈安全管理中的責任，細化應急聯動的方式及內容，使其覆蓋制造業全產業鏈；與進出口許可管理制度、負面清單、不可靠實體清單等制度配合，對藐視國際規則、隨意打壓中國企業的國家和企業進行嚴厲制裁，包括限制其進入中國市場，甚至執行禁令。

5.4 推動戰略性產業和未來產業領域核心技術突破

前瞻性布局非對稱性的“殺手锏”技術，形成與美國等國家的戰略互卡。在國家層面進行戰略新興產業關鍵前沿領域技術和產業發展的總體部署，明確量子計算、人工智能、大數據、5G?等前沿技術在未來國際產業競爭中的重要地位，依托市場規模優勢，鼓勵產業基礎較好、技術實力雄厚的城市建設前瞻性技術研究與開發及產業化中心，逐步完善前沿高技術領域的布局體系。通過在相關領域提前布局并持續鍛長板、補短板，占據新經濟、新產業的關鍵位置，鞏固和提升我國在國際產業鏈中的地位，并加快向產業鏈價值鏈中的高端攀升。